论司法审查对大学自治的有限介入

发布者:系统管理员发布时间:2009-03-12浏览次数:529

 程雁雷 

    1999年国内发生的两起有重大影响并引起争论的高校学生诉学校拒发毕业证、学位证行政诉讼案,[i] 引发了人们的思考:司法审查能否介人大学自治领域?尽管有人误认为法院对两案的审理是司法干预了大学自治,这恰恰反映了人们在对司法审查与大学自治关系问题上的模糊认知,也反映了学界对这一行政法的理论与实践上的前沿问题还缺乏研究。本文试图在理论上作初步的探讨,以求教于同仁。
 
    一、大学自治的界定
 
    所谓的大学自治,在西方通常又称为学术自治,一般是指大学应当独立地决定自身的发展目标和计划,并将其付诸实施,不受政府、教会或其他任何社会法人机构的控制和干预。它作为西方一种古老的高等教育管理思想和理念始终支配着高等教育。中世纪欧洲城市大学的自治传统为近现代西方国家处理政府与大学之间的关系确立了基本准则,并根据这一基本准则赋予大学广泛的办学自主权。[ii] 今天,大学自治已成为现代高等教育管理学中的一项基本原则。它可包含三层含义:一是高校办学自主;二是校内行政管理;三是学术自由。可见,大学自治对外是针对大学与政府和社会的关系而言的;对内主要是针对学校与学生、教师等的关系而言的。因此,对于前者司法审查的重心是实现大学依法自治的保障;对于后者司法审查的重心则是实现大学自律的监督。在我国,大学自治尽管还不是一个法律术语,但是其基本内容在现行教育法律中已有体现和规定。《教育法》第28条和《高等教育法》第32~38条、第41条规定了我国高校的办学自主权 [iii]
 
    大学自治并不是绝对的, 世界上也没有绝对的大学自治。正如有的西方学者指出“传统的高等教育自治现在不是,也许从来都不是绝对的。”[iv]现代大学或多或少地要受到外界的制约。一方面为避免外部过多干预和对学术自由的妨碍, 窒息高等学校的办学活力,需要强调高等学校的办学自主权。另一方面,为克服高等学校可能产生的某些狭隘性和行为失范,又需要高等学校的自律与他律。实际上, 社会发展到今天, “公众对自治的态度在整个历史上月亮盈亏一样变化着,当前大概是在亏的阶段。权力中心看来正在从大学的内部转到大学的外部, 从学术界转到公共领域, 从大学历史上的特权和豁免权地位转到承担义务和责任的地位。”[v] 高等教育改革与发展的世界趋势是:教育从精英走向大众;高校从边缘走向中心。我国也不例外。由于目前高校办学自主权一方面难以落实, 另方面又自律不够。大学与受教育者之间的纠纷日渐增多。这时大学自治权的行使在如下方面将更多地涉及到学校与受教育者的关系:招生权;对受教育者学籍管理和奖惩权;教学权(包括课程设置、考试、学业评价等);毕业文凭发放权;学位授予权等。
 
二、司法审查对大学自治领域的介入[vi]
 
    司法有其特定的存在形式和操作规则,有其独立的价值取向。而大学也有其独特的运作方式和教育规律, 有自己的理念和理想。但是,当把司法审查与大学自治这两个在传统上认为是各自独立、互不往来的领域放在一起做比较研究时, 我们不难发现两者之间有某种特质是何等相似:对平等、正义、公正、良知、文明的追求。由前述可知,大学自治的初衷是针对政府和教会的干预而言的, 并非针对司法。司法保障整个社会的平等、正义和文明的实现,不能不包括或不容忽略作为社会一部分的大学;大学追求和促进平等正义的实现不能没有司法的保障。没有司法的介人,教育法律的最终实现也是不可能的。尽管司法保障绝不是万能的,也不是唯一的。历史也似乎有某种契合,创建于年世界上第一所大学——意大利波仑亚大学(也译为“博洛尼亚大学”)的前身就是法学院, 它在当时是为研修和重振罗马法而诞生的,这使大学的人文精神从一开始就与法治精神结下了不解之缘。可见,大学的人文精神与法治精神是并行不悖的,二者由有着某种相同的人文基础。
 
    司法对大学自治的介入源于近代意义宪法产生之后。受教育权作为公民的一项受宪法保障的基本权利,而教育又涉及到公权力的行使和公共利益,当宪法要求对公权力和公众事务的管理进行司法控制的时候,司法对大学自治的介入就是一个非常自然的结果。
 
    西方有关教育法的研究较多地涉及“教育的法律化”这一观念。该观念认为, 教育的法律化并非指存在着对教育的成文法律约束, 而是指对教育方面的决议进行司法审查。因此,教育系统的法律化是司法审查问题而非立法问题,司法对教育的介入开始是在国民教育领域。进而也为司法介人大学提供了可能。大学自治领域对司法审查的接受也不是一帆风顺的。“教育法律化”口号的提出曾使教育工作者和行政管理者感到恼火,前者担忧其自主权,后者担忧管理的效率。这种担忧是可以理解的,但是不必要的。教育的兴衰与改革不可避免地要引起一些冲突与矛盾,而司法审查在解决这些冲突与矛盾中明显地发挥了应有作用和独特功能。事实表明,司法审查并未威胁到教育系统自主权的存在,更没有摧毁教育系统自主权。然而,不论是大陆法系的成文法传统和官僚机构传统,还是普通法系的判例法传统和机构自治传统都有其优越性和缺陷。如果学校和行政管理者能够学会接受民主的决定和司法审查,立法者和法官又能够试图理解教育的程序, 那么就会出现某种希望:不仅学校与法律工作者之间的关系可望改善, 而且司法判决的质量也可望提高。[vii]
 
    在我国,按照依法治国、建设社会主义法治国家的要求,国家和社会事务的各项管理将逐步纳人法制化轨道之中。高等教育的改革与发展呼唤法治,作为法治重要内容之一的司法审查介人大学自治领域则也应是成为历史的必然,从我国高校办学自主权的来源看,在计划经济体制下,这些权力集中在政府及其主管部门,高校附属于政府,没有独立的法律人格和地位。随着市场经济体制的逐步建立,这些权力在改革的过程中,通过法律把原先由政府行使而规定为由高校行使,可见,高校办学自主权来源于法律的授权。高校作为法律的授权主体(行政主体之一)行使自治权时,不可避免地会出现某些失范行为或侵权行为。由此而引起的教育纠纷,除了由政府通过行政途径解决外,应由司法通过行政诉讼来行使监督,这是由法院解决社会纠纷的司法裁决的终局性所决定的,“法院应当成为公民说理的最后地方。”[viii]
 
    改革开放20年来我国教育立法有很大进展,但法律实践中表现出来的问题是, 教育法的许多有关受教育权利的实体性规定由于缺乏程序法的保护,因而缺乏可诉性。从前几年学校领域的法律实践来看,许多纠纷往往只能通过行政干预的途径,或者转换成为民事性质的财产赔偿案件来处理。当事人在教育上的合法权益难以得到有效的法律保护,法律的调整作用大打折扣。法院在“田永案”和“刘燕文案”的受理上采取了积极的、开放的态度,受理并认定这一教育纠纷的行政法性质,这是司法对教育实践挑战的回应,在国内实属首例,因而是一个可喜的进步,是一个良好的开端。[ix]
 
    三、司法审查对大学自治介入的有限性
 
    司法权力决不是绝对的。司法审查对大学自治介人是必要的, 但是这并不表明司法审查对大学自治介人是毫无保留的、无限制的,而应当是有保留的、有限的、理性的,而不能是武断和专横的。尽管各国的司法审查模式各异, 这种介人的作用、范围和方式也有差异,并且也还不是一成不变的。正如里克特凡指出的“虽然法律保护平等、教育与学术自由的权利是教育领域中用法律方式解决问题的普遍标准,……但是国与国之间对教育的管理是完全不同的,似乎没有一种具有普遍意义的法律规范,能够照亮传统的教育行政管理的密林。”[x]但这并不妨碍我们对其有限性的探讨。
 
   1、介人作用的有限性。对法院在“田永案”和“刘燕文案” 的受理和判决之举,有人喻其为司法的阳光照进了大学殿堂,司法的触角伸进了大学校园。其实介人的作用是有限的。因为,首先,法院本身不能主动提起诉讼,“不告不理”是其司法介入的前提和原则。其次,司法权力在某种意义上是纯粹消极性的权力, 因为法院审理和裁判是一种事后救济。它们无权为迫在眉睫的教育问题寻找或提供可以选择的解决办法。第三, 宪法学本身通过其系统学说限制了司法权力。因此,司法审查并不意味着对教育系统的全面司法控制。司法控制的紧密程度, 取决于法院解释和贯彻宪法的方式, 取决于宪法与教育的相关性。
 
   2、介人范围的有限性。这里主要是指审查的事项。以受教育者诉大学对其合法权益的侵权行为为例,对此司法审查的范围有多大?各国对学校的决定进行司法审查的范围由于其审查方式不同而各异。其审查方式归纳起来大体上有两种:宪法保障个人权利方式和应用成文法方式。前者如美国,对学校决定的司法审查更多的是依据宪法条文而不是成文法律。后者如奥地利、德国, 司法审查的紧密程度取决于立法机构用法律调整教育问题的程度,奉行“法律保留原则” 。但是,法院不论运用哪种方式,都是有范围和局限的。即使是对宪法的广义的解释或对成文法的广泛应用,法院也不处理实质上的学校教育问题。学校对决定学校的事务,如人学、开除、课程设置、考试成绩评价、学位授予等有着广泛的判断权,而法院是对这种判断权的“行使”进行审查。在行政法中为此提出了特定的学说:在普通法国家称之为“越权”,大陆法系称之为“滥用判断” 。这些学说既允许又限制了对教育决定的司法审查。法庭实践表明,这种司法审查仅局限于制约侵害权利和程序的现象,而不涉及实质性的教学和学术问题。综上,可以说,司法审查对大学自治的介入并不是对学校内部教育过程的法律化,而是制约侵害权利和防止不正当程序。下面的两个典型例子,也许可以说明一点问题。
 
    英国的王座庭早于1723年审理的“国王诉剑桥大学案”时就涉及了正当程序。在该案中,王座庭的裁决恢复了本特利博士的神学博士学位。这个学位曾在剑桥大学副校长主持的一次会议上被取消。本特利没有获得任何申辩的机会。担任该案的首席法官普拉特评论道:“此次会议在进行与之不利的指控、降低其资格的时候拒绝听取他的申辩,这与自然公平是不相容的。”普拉特是英国最早于司法程序中使用“自然公正”的一词的法官。[xi]
 
    在我国台湾,1995年司法院大法官作出的“382号解释文与解释理由书”指出“各级学校依有关学籍规则或惩处规定,对学生所为退学或类似之处分行为, 足以改变学生身份并损及其受教育之机会,自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响,此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径,未获得救济者,自得依法提起诉愿及行政诉讼。” [xii]
 
    笔者认为,鉴于我国目前的实际情况,此类司法审查的范围可以包括大学行使招生权、对受教育者学籍管理(退学权)和奖惩权、毕业文凭发放权、学位授予权等的行为。井随着高等教育改革的深化和教育行政审判实践的发展,显逐步扩大的趋势。
 
    3、受理条件的有限性,这里是特指司法审查介人大学自治应当以行政复议前置为受理条件和原则。当事人应当穷尽行政救济途径之后,才能提起行政诉讼。这种机制比较适应目前我国强化教育行政复议功能的需要和法院行政审判的实际状况。


注:
[i] 详见《我要文凭——中国首例大学生诉学校拒发“ 两证”行政诉讼案》, 1999年6月8日《人民法院报》;《高校面临的将不仅仅是一起诉讼》,1999年12月23日《中国青年报》;《刘燕文诉北大一案判决引起专家学者展开激烈探讨》, 2000年1月9日《中国青年报》。为行文方便, 文中简称为“ 田永案”和“ 刘燕文案”
[ii] 参见别敦荣:《我国高等学校的自主办学与西方的大学自治》,《高等教育研究》,1999年第5期。
[iii] 如有专家将高校办学自主权的外延概括为七项招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、校内人事权、资产权和对外交往权。参见劳凯声主编《高等教育法规概论》, 北京师范大学出版社1999年版, 第244页。
[iv] 转引自姚启和:《自主办学:高等学校自身发展规律的要求》,《高等教育研究》, 1999年第5期。
[v] 冒荣、刘义恒编著:《高等学校管理学》, 南京大学出版社1997年版, 第98页。
[vi] 介入并不意味着是干预, 它可以是监督, 也可以是保障。
[vii] 参见简明国际教育百科全书·教育管理》, 教育科学出版社1992年版, 第177页。
[viii] 详见《法院:说理的最后地方——关于学生告学校的新感悟》, 2000年2月14日《法制日报》。
[ix] 参见劳凯声:《司法应否介入教育》,2000年1月20日《科学时报》。应松年:《良好的开端》, 1999年6月8日《人民法院报》。
[x] 《简明国际教育百科全书·教育管理》,教育科学出版社1992年版,第171页。
[xi] 参见英彼得· 斯但、约翰· 香德:《西方社会的法律价值》,王献平译, 中国人民公安大学出版社1990年版,第97页以下。
[xii]吴庚:《行政法之理论与实用》, 三民书局1996年增三版, 第205页。
 
(程雁雷  安徽大学  《行政法学研究》2000年第2期